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第174回国会(常会) 行政監視委員会 2010年3月15日

○中谷智司

 民主党の中谷智司です。

 今日は本当にどうもありがとうございました。これから質疑をさせていただきます。どうぞよろしくお願いいたします。

 お二人の参考人の方々から大変な貴重なお話を伺いました。本当にどうもありがとうございました。

 まず最初に、独立行政法人改革と切っても切り離せない公務員制度改革についてお伺いをいたします。お二人の参考人から御意見をお聞かせいただきたいと思います。

 公務員の天下りに対する国民の厳しい批判にこたえるとともに、行政の無駄をなくす観点から、鳩山内閣は天下り問題に関する基本姿勢として公務員の再就職を府省庁があっせんすることを根絶するとしていますが、このことについて、それぞれの立場からどのようにとらえていらっしゃるか、御意見をいただきたいと思います。よろしくお願いいたします。

○東京大学大学院教育学研究科教授 山本清氏

 お答え申し上げたいと思います。

 私は、公務員の天下りにおきます省庁の就職あっせんについては、当然これは禁止すべきだと思っておりますが、問題の背景が何かということをもう少し議論する必要があるかと思います。

 これは、結果的には、いわゆる公務員の定年制問題、あるいは、いわゆる?種で採用された国家公務員の方の処遇に係る問題が背景にあろうかと思っております。川本参考人もお話しになりましたとおり、従前は確かに、国家公務員の昔の甲種あるいは今ですと?種等の合格者というのは確かに非常に優秀な方が入られておられたと思います。そういう方の人材をパブリックだけじゃなくてプライベートについても活用していくということは、その一面においては弊害があると同時に、それなりの役割を果たしたということもあるんですが、世の中が民間の人材も育っておりますし、国家公務員が民間に比べて圧倒的に優秀であるということは今やないわけでございますものですから、当然、自ら国家公務員としての専門性をより高めていくということがまず第一に必要であろうと思います。

 すなわち、ただ国家公務員のじゃ専門性は何かということから考えますと、いわゆる現在においては実はゼネラリストと申しましょうか、いろいろなやはり各局を回るでありますとかそういった方、あるいは特定の部局を経験されておられるのでございますが、これは行政学者、政治学者の実証研究にもありますが、実質的には調整型官僚が非常に重用されて実力があるというふうにみなされているのが今の状況でございますものですから、今のような問題を円滑に、省庁からの就職あっせんをなくすためにも、やはり国家公務員の皆様が専門性を付けていけれるような人事管理制度をまず構築していく、各府省におかれましても、いわゆる自らそういう就職あっせんをしなくても、自らの実力で官民共通の労働市場において十分やっていけるだけのやはり実力を養成できるような人事体系あるいはキャリアの開発ということが重要ではないかというふうに考えております。

 以上でございます。

○早稲田大学大学院教授 川本裕子氏

 私は原則として、先ほども申し上げましたように、官民の方たちがそれぞれの力を遺憾なく発揮できる場の提供というものが非常に大事だというふうに思っております。これが基本原則です。ですから、官の方も民に行かれて力を発揮する、民の人も官に入って力を発揮するというような労働市場の流動性というものがますます高まっていくということが大事だというふうに思います。

 そのあっせんという御質問ですけれども、もちろん公務員の方たち全員にあっせんをするということが良くないことである、しかもその行く先でかなり高額の給与が保障されているというような仕組みというのは再考をされるべきだというふうに思います。

 ただ、現在のようにあっせんは禁止をすると、官民で接触はできないので、他国のように公務員の方たちは辞める前の日まで職探しはできないということになりますので、その辺りの制度設計、細かい制度設計はきちんとされるべきだというふうに思っています。

 公務員というのは、やはり本来の目的である国民の利益のために職能を全力で果たすための動機付けをするということですので、最後に公務員バッシングということを申し上げましたけれども、そういうことだけに偏ってほしくない。本当の意味での国民のための政治、官僚の方たちの働きというものを期待したいというふうに思います。

 ここまで公務員バッシングになってしまったところにはやはり、あえて場をいただいておりますので申し上げますけれども、族議員の方たちの存在というものが非常に大きかったということももちろんあります。今かなり公務員の方たちに対する批判というものを、前半では控えましたけれども、それは前提として、議論が余りにも偏るということを、若い人たちと接している大学で教員をしている身としては、余りにも公、パブリックというものに対する尊敬が失われるということについて私は先々懸念をいたしております。

 以上です。

○中谷智司 ありがとうございます。

 この再就職規制の問題なんですけれども、再就職規制を厳しくすれば再就職先のあっせんを伴う勧奨退職ができなくなり、役所の人事の新陳代謝が進まなくならないか、あるいは役所の総人件費を減らせなくなるのではないか、こういった意見もございます。この点についてはどのようにお考えでしょうか。両参考人から御意見をお伺いいたしたいと思います。

○東京大学大学院教育学研究科教授 山本清氏

 これも先ほどのお答えに尽きるかと思うんですが、新聞報道等にもありましたとおり、いわゆる定年制を厳格に守っていくと、従来早期退職された方がいわゆる定年までおられるということになりますと新しい人材の採用が総人件費改革の中で苦しくなってくるという問題で、人事の構成上あるいは人的資源管理の面からいっても、これはゆゆしき問題であろうとは思っております。

 ただ、問題は、いずれにいたしましても、これからの話といたしましては、確かに従前の国家公務員で今非常に優秀な方もおられますが、層的にはやはり今、川本参考人もお話しになったように、いわゆる公務としての特殊的なことにずっと専念されていた方ということがやはり民間においても十二分に活躍する場が自動的に保障されているかどうかという点においては、すべての公務がそういうものではない可能性もあるわけでございますから、そういう場合にはやはり六十歳定年、あるいは将来もう少し延びるかもしれませんが、定年までそういう方については頑張っていただくほかないと思うんですが、それ以外の方につきましては、やはり先ほどお話し申し上げましたように、いわゆる官民共通のいわゆるキャリアの開発をしていく。

 これはイギリスのシビルサーバントの改革においても既になされているわけでございまして、国家公務員は実は研修制度が人事院を中心に盛んであると言われておりますが、いわゆる専門性ということからいいますと、私が付き合っている非常に限られた方かもしれませんが、やはり潜在的能力は非常に高いんでございますが、専門性の構築という点においてはやはり民間に付いていけないような事態も今や発生しているというふうに私は思っております。

 それは、その方が潜在的能力がないということではなくて、むしろ、いわゆる日常の煩雑的な業務に追われておられる、あるいは省庁あるいは省庁間の調整に追われておられるということからくる問題でございますものですから、国家公務員あるいは地方公務員におかれても、定期的な一定の質の確保という点の研修プログラムを確立することによって、川本参考人もお話しになったような官民の円滑な人事交流が、あるいは自由な移動ができるような専門性、能力の構築というのが要するに中期的な課題かと思いますが、そういうことを是非お考えいただきたいと思います。

 以上でございます。

○早稲田大学大学院教授 川本裕子氏

 組織にとって一番大事なことはやっぱり新陳代謝だと思うんですね。ですから、その新陳代謝をそいでしまうような規制、特に国家公務員制度のような、制度としては非常に硬直的になりやすいものの中でそういうことが行われるということについては、私は非常に懸念をしております。

 やはり日本の問題は、非常に高齢化が進んで、上の方たちがいつまでもおいでになるということだと思うんですね。若い活力が生かされないということが経済の成長にも悪い影響を与えるということでありますので、それも公務員制度に関係することだというふうに思います。

○中谷智司

 この公務員制度改革やあるいは独立行政法人制度改革は、やはり国民の利益のために職員が全力で職務に取り組んでいけるような動機付けのシステムを構築をしていくことが私は何よりも大切だと思っています。

 公務員制度改革、もう一問御質問させていただきたいんですけれども、公務員の皆さんのモチベーション維持に留意しながら、退職管理の新たな方向性を打ち出していく必要があると思っています。このことについてはいろいろな御意見が出ていて、公務員の皆さんが天下りをせずに定年まで勤務できる環境の整備だとか、あるいは先ほどお話がありました官民人事交流の促進、能力、実績に応じた処遇にしていくなど、公務員制度の抜本的な改革をしていく必要があると思いますが、お二人の参考人から、ここがとりわけ重要だというポイントがあればお教えいただきたいと思います。

○東京大学大学院教育学研究科教授 山本清氏

 私、ちょっと極論かもしれませんが、お許しいただきたいと思いますが、国家公務員のとりわけ人事管理において重要なことは、何というんですかね、定員管理を厳格にすることではなくて、少人数で非常に生産性の高いことをやっていただくというのが一番重要なことだと思います。

 すなわち、いろいろな分析もあるんですが、国家公務員の方の基本的な時間の過ごし方等を見ておりますと、本来のいわゆる大臣あるいは国会に対します情報提供でありますとか政策の立案の補佐的な機能に向き合える時間というのは、中央省庁のキャリアクラスの官僚においてもそれほど多くないわけでございます。むしろ重要なことは、国家公務員が企画立案の補佐に専念するということであれば、それの専門性を高め、そして生産性を上げるということが一番重要なことではないかと思います。生産性を上げることによって、場合によってはもっと少人数で、あるいは同時にいわゆる総人件費についても抑制ができることができるということであります。

 これは独立行政法人でも同じことなんですが、日本における公務員制度あるいは独立行政法人の人事管理で重要なことは、あなたは何をやるんですかといういわゆる質と量についての定義がないんですね。ないから生産性の測定ができないわけです。ですから、これは是非とも、生産性アップということがまず重要であって、生産性が上がればそれなりのやはりインセンティブも付けるべきでありましょうし、民間に比べて、高い給料はまずいと思いますが、遜色のないような処遇というのも当然やっていいのではないかというふうに考えております。

 以上でございます。

○早稲田大学大学院教授 川本裕子氏

 やっぱり公務員の方たちの評価とか処遇のシステムの設計には、非常に慎重さと大胆さというのが要ると思います。

 少なくとも能力主義ですね、年功序列を廃したというようなこと、あるいは公平性、透明性、それから適切な手続を取っているということ、それから一番大事なことは納得感だと思うんですね。自分がどうしてこういうふうに評価をされるのかということがきちんと伝達されるということが大事だと思います。利益への貢献という計測が比較的容易な評価基準を持つ企業と比べて、公共性への貢献ってすごく難しいので、そこでどういうふうに評価をするかというのはとても難しいと思いますが、それをきちんとやってこそやはり公務員の方たちのインセンティブにつながっていくんだと思います。

 更に申し上げたいこととしては、今後、人事の政治化、政治任用なんかが増えていくと思うんですけれども、この際にやはり能力評価がそのときそのときの政治的な恣意に基づいて行われるという危険も大きくなっていくわけで、このためにも公平性とか透明性とか適切な手続というものを取らないと、国際的で専門知識に秀でた良質の公務員の方たちの人材流出に歯止めが掛からなくなって、官僚制の能力自体が低下してしまうというふうに思います。やはり政治的恣意を排した人事システムの確立が大切だというふうに思います。

○中谷智司

 ありがとうございます。

 それでは、独立行政法人のことについてお伺いをいたしたいと思います。

 先ほど山本清参考人から独立行政法人制度創設の目的や背景がお話しされました。この独立行政法人は、お話をされたように、業務の効率性、質の向上や透明性の確保を図ることをねらいとして国とは別の法人格を有する法人として発足しましたが、もちろんこれ法人によって違いがあるので一概には言いにくいでしょうけれども、一般論としてこの独立行政法人の制度というのが成功しているかどうか、お伺いいたしたいと思います。山本参考人、よろしくお願いします。

○東京大学大学院教育学研究科教授 山本清氏

 それは、その評価基準をどこに置くかということによって異なってまいりますのでなかなか難しゅうございますが、結論からいいますと、当初、行政改革会議の最終報告で意図された状況には現在は少なくともないということは確かだと思います。成功しているかどうかということは、これはこれから行うべき改革によって決まってくると思いますし、ガバナンス改革もあるかと思いますが、これからの改革いかんによっては意図したものが実現する可能性もあるかと思います。

 ただ、全般的に言えば、運営の弾力化というのはかなり可能になったんですが、問題はやはり、後でも申し上げてもいいかと思うんですが、大規模組織のところは逆に中心塔が、司令塔がいない、小さな組織は、ガバナンス構造といいますか内部統制というか監視といいましょうか、そういった民間並みのガバナンス構造、いろいろな評価システムであるとかいろいろな管理等々のシステムをこなすだけで、総務部分といいましょうか、企画部門というのはそれに追われて、肝心の行政の執行に割く者が、勢力が少なくなっていると、そういうアンバランスな状況にあるかと思います。これが概況でございます。

 以上でございます。

○中谷智司

 先ほどのお話の中で評価結果が次年度予算に反映をされていないというようなお話がありましたけれども、どのような点を改善をしていけば予算にきちんとその評価が反映されるようになるんでしょうか、そこら辺の御意見をお聞かせください。

○東京大学大学院教育学研究科教授 山本清氏

 これは、まず手続論からいいますと、まず事前に約束をしておかないといけないということですね。現状の予算への反映って、これはほかの予算システムも、日本の抱えている問題なんですが、要するにルールが前もって決まってないと、頑張った結果どういう状態になるのかは結果見てからですよというのが実は独立行政法人以外の部門でも日本の行政システムの抱える問題として多いんですね。ですから、これは、事前にあなたはこの目標を達成したらこれだけのインセンティブとかこれだけのいいことがありますよ、逆に、達成しなかったらこれだけのペナルティーがありますよということをお互いに了解し、合意をしておくという手続がまずもって必要なんです。

 ところが、それが日本においては、悲しいことなんですが、業績執行予算とかいろいろ言われているんですが、そこの制度設計が実はうまくいってないものですからお互いに疑心暗鬼の状態になっているということで、逆に頑張ると次の予算が減らされるのではないか、それであれば余さないようにしようとかそういうことになってくるわけですから、事前にやはり達成すべき質の向上であるとか効率性の目標を設定し、合意をしておくということが重要であると思いますね。そのためには、ただ主要な業務についてのやはり測定システムというのが実は開発されておかないといけないということも同時に付言しておきたいと思います。

 以上でございます。

○中谷智司

 先ほど川本参考人から、独立行政法人によってはPDCAの徹底がきちんとされていないというお話がありましたけれども、まさに予算に対する評価の結果が次の年の予算に反映をされないというのは、PDCAの徹底がきちんとできていない、こういうことにもあると思いますけれども、川本参考人から見て、この点についてはどういうふうに思われているでしょうか。

○早稲田大学大学院教授 川本裕子氏

 経営というのはまさに、申し上げましたように、決算情報を次の計画に織り込んでいくということから成り立っていくと思うんですね。ところが、独立行政法人の中には、まず会計の情報が横並びで見られないとか、企業会計原則に基づくというようなことをし始めたわけですけれども、中の方たちというのはまだまだ大福帳での管理、借金も収入も同じみたいな、そういうような管理をされておられる独立行政法人もたくさんあると思いますので、やっぱりそこのところをまずきちんとする、し始めるということだと思います。

○中谷智司 ありがとうございます。

 川本参考人から先ほどから、透明性や公開性が必要なんだと、そういうふうなお話がありました。まさに、この独立行政法人の評価体制について透明性を高めていく必要があると思います。

 ただ、片や一方で、独立行政法人の現場では評価のための事務作業や負担がかなり重くなってきている、そういうふうなお話を伺っています。大変これ難しいことなんですけれども、こういったことにも配慮しながら、私たち国民が納得できるような評価制度に変えていかなければならないんですけれども、この点についてどういうふうな評価制度にしていくのが現場の負担も少なくなり、そして私たち国民が納得できるような評価制度になるのか。

 大変難しく、答えにくいかもしれませんが、山本参考人と川本参考人から御意見をいただきたいと思います。

○東京大学大学院教育学研究科教授 山本清氏

 まさしく、それは現場サイドで一番大きな問題になっておるわけでございます。

 私の陳述の中でも少し申し上げたわけでございますが、実は、評価、監査、検査ですか、これは非常に込み入った状況になっておりまして、分担関係というのがいま一つ十分なされてないことになっております。

 もう少し言いますれば、独立行政法人には監事制度というのもございます。それ以外に、いわゆる府省の評価委員会の評価、それと総務省による評価、さらには主務省におかれます監督的な評価、そして財政当局等がなされるような査定等を通じた評価があるわけでございます。問題は、このいろいろな重層的な評価のすみ分けが必ずしも十分でなくて、例えば川本参考人が御指摘になったような会計的なものについては、実は会計監査人、いわゆる民間の監査法人なり公認会計士の方の財務諸表監査が既になされているんですが、それについて更に会計検査院の会計検査も当然なされて、指摘も国会報告がなされている状況にあるわけであります。

 諸外国等の例を見てまいりますと、例えば独立行政法人あるいはそういうエージェンシー的なタイプのいわゆる財務諸表監査あるいは会計監査というのが、そういう国の機関による会計検査院の検査と同時に外部監査人の監査が二つあるなんてことはないわけでございまして、これはどちらかが監査をして、オーディットオピニオンをきちんと掲示をすればそれで終わりなんですね、外部監査としては。ですから、こういうところはできるわけでございます。

 さらには、府省に置かれる評価委員会の評価というのと総務省に置かれている評価というのも、これはかなりいろいろな今、国会において検討がなされるやに聞いておりますが、これもすみ分けというのが十分なされているとは思いません。

 どちらかといいますと、いわゆる府省に置かれている評価委員会としては、まさしくプラン・ドゥー・チェック・アクションのうちの、どちらかというと改善志向的な評価を目指されているような気もいたします。そして、総務省に置かれている評価委員会の方は、むしろチェックといいましょうか指摘的な、あるいはそういうことを目指しておられるような気がするんでございますが、いずれにしてもそこの事務作業は非常に大変なものがございますものですから、そこを変える。

 そして同時に、先ほど申し上げましたように、少なくとも数個の核となるような業績指標というのを定めて、それが主務大臣と独立行政法人の長の間で契約的に結ばれれば、その数個の業績指標を中心的にやはりその評価が行われるべきであって、残りは、例えば数年に一回のようなものでいいのではないかというような考え方もあるのではないかというふうに考えております。

 以上でございます。

○早稲田大学大学院教授 川本裕子氏

 透明性の確保ということですけれども、もちろん大前提として政策の見直しというのがあると思うんですね。政策の中でどう位置付けるかということをきちんとしない限り、どんな目標を作ってみてもそれはむなしいものにすぎないということがあります。それに若干の時間が掛かるとしても、私はやはり企業会計原則ですべての独法を横並びで見れるようにするということだと思います。そうしますと、企業で、普通に民間で働いていた人たちには分かるわけですから、そこで一気に透明性が高まるということ。

 それと、もう一つは、やはりどうしても独法が、先ほども申し上げましたように、国がやらなくていいことをやっているという位置付けだと、上から目線でやらされているということなんだと思うんですね。やはり透明性を確保していくためには、自分たちがどういう存在意義があるのでこれを説明しなければいけないという、中からのその透明性がない限り、もう永久に、これを出したのか出さないのかというようなことで、現場の疲弊感というのはもうやまらないと思います。

 そういう意味では、自分たちがどういう目標を作っていくのかということをきちんと彼らが作っていけるような体制になるということが大事だというふうに思います。

○中谷智司

 ありがとうございます。

 この独立行政法人については、政府もこの四月から抜本的に見直しをしていこうとしています。

 最後にお伺いをいたしますけれども、必要なものは国に戻し、民間にゆだねるものができるものは思い切って切り出していくということも必要だと思いますけれども、この件についてお伺いをいたします。両参考人にお願いいたします。

○東京大学大学院教育学研究科教授 山本清氏

 それは、既に国に戻った消防研究所のようなところもございますものですから、当然制度上想定されておるものでございますし、あるいは独立行政法人のものであっても民間で十分可能であれば、当然これは通則法からいっても民間あるいは民営化ということも可能であります。

 ただ問題は、英国等でもこういう国に戻った規制的なエージェンシーというのもありますし、あるいは民営化になったエージェンシーというのもあるんでございますが、一つお願いというんでしょうか、今後、政権交代が起こるような状況になってまいっておるんでございますが、一部の国でなされているような、政権が替わると同時にこういった中間的な機関が国の機関になったりあるいは民営化になったりするようなことは、モチベーションとしてもあるいはいろいろな組織変更に伴う経費等々からいっても無駄でございますものですから、こういった基本的な線引きについては、与野党合意の下に共通ルール等を作って、その中で頑張っていけるような体制を是非おつくりいただきたいと思います。

 以上でございます。

○早稲田大学大学院教授 川本裕子氏

 まさにその政策の見直しをして国に戻す、あるいは民営化をきっちりするということは大事だと思います。現在、その民のガバナンスも官のガバナンスも効いていないというような状態があるわけですから、そこを直すということは大事だと思います。

 ただ、今、山本参考人もおっしゃいましたけれども、例えば民営化であれば、税金、税務の規律あるいは資本市場の規律がはっきり働くようにならなければ民営化とは言えないわけで、中途半端な民営化というものをして満足をするようなことになってほしくない。それから、数合わせをして、政治がやった感ですね、達成感をお持ちになるということも避けていただきたいな。本当の意味で、どういうふうにしたら一番公共の目的に立つのかということを考えて設計をお願いしたいというふうに思います。

○中谷智司

 ありがとうございました。

 おっしゃるとおり、独立行政法人について本質をきちんと理解をして改革を進めていかなければならない、私もそう思っています。

 今日は貴重なお話をいただきました。本当にありがとうございました。

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